曾云
【資料圖】
中共紹興市委黨校講師
要目
一、問題的提出
二、物業服務合同糾紛案件實證分析
三、“楓橋經驗”助力物業糾紛多元化解制度建立
結語
2020年，紹興市積極回應碎片化治理困境，通過整合治理目標、治理結構、治理資源和治理信息踐行“最多跑一地”改革，成功打造了三級聯動的“矛調中心”體系，實現了橫向功能集成、縱向層級貫通和公私合作協調，有效提升了當地的社會治理效能。但在實際運作過程中，也暴露出了一些亟須解決的關鍵性難題，如目標模糊、結構混亂、服務低質、信息分化等，下一步要因地制宜，分類施策做好加減乘除法；優化體制，協調內部打造好信訪合力；加強建設，提高工作人員專業化素質；立足頂層，提升風險防控與指揮能力。
一、導論
“歷史經驗反復表明，良好的政府不是奢侈品，而是非常必需品。”圍繞世界各國面臨的普遍難題—如何建立一個良好的、高效的、為民服務的政府，浙江省充分發揮社會治理先行地的優勢，銳意創新，積極推動“政府中心主義”向“人民中心主義”轉變，“條塊分割政府”向“整體性政府”轉變，以及“線下政府”向“數字政府”的轉變。2019年，為適應新形勢下矛盾糾紛主體多元、類型多樣、訴求復雜的新特點，浙江省將“最多跑一次”改革拓展至社會治理領域，提出矛盾糾紛化解“最多跑一地”的改革目標，通過打造縣級社會矛盾糾紛調處化解中心(以下簡稱“矛調中心”）加強源頭治理，切實提升矛盾糾紛就地化解率。紹興作為“楓橋經驗”的發源地，在這場刀刃向內的改革中，以市域社會治理現代化試點城市的創建為契機，加大力度在基層下沉力量，通過整合資源、創新機制、流程再造提升社會治理創新，高標準高質量開展縣（市、區）、鄉鎮街道）、村（居、社區）三級“矛調中心”建設，并取得了較好的階段性成果。
在實際運作過程中，三級“矛調中心”如何實現矛盾糾紛的跨層級治理？其內在機理怎樣？改革經驗與成效如何？是否真正破解了群眾訴求多地跑、多頭跑、反復跑的問題？又有哪些方面需要進一步改進？圍繞上述問題，本文以整體政府視角為切入點，對紹興市三級“矛調中心”建設進行具體剖析，為更好地深化“最多跑一地”改革提供相應參考。
二、相關概念界定與文獻回顧
概念界定
“最多跑一地”改革：2019年，浙江省面對矛盾糾紛事項“跑多次”“跑多門”的治理困境，積極探索解決民眾矛盾糾紛的新形式，創新推出“最多跑一地”改革。其以“人”為主體、以“事”為中心，變部門視角為百姓視角，以“整體政府”面對群眾，圍繞百姓需求重塑社會治理流程，破除“跑多次”“跑多門”背后的部門割據、各自為政積弊，將分散的治理力量與多樣復雜的群眾矛盾糾紛化解需求有機對接，是“楓橋經驗”在新時代的有效創新，也是推進社會治理現代化的有力舉措之一。
“矛調中心”：是“集信訪和矛盾糾紛調處化解、社會治理事件處置、社會風險研判等三個平臺為一體的現代化社會治理共同體”，通過聚合政法、司法、行政、信訪等多部門的公共服務資源和法律咨詢、人民調解、心理輔導等社會服務資源，有力銜接線下辦事大廳和線上智慧平臺，實現整合各類資源、優化辦事流程、提高信訪效率的核心目標。“矛調中心”是在“最多跑一次”改革基礎上形成的“最多訪一次”“最多跑一地”的創新形式與實踐載體。
研究現狀
“矛調中心”作為浙江推進縣域社會治理現代化的有力探索，目前已引起學術界的廣泛關注，相關研究圍繞“矛調中心”的功能定位、實踐效果、個案成績、發展困境及解決路徑等方面開展多維度考察，并積累了一定的研究成果。“矛調中心”以“一扇門進出，事情全辦清”“一攬子調處，全鏈條解決”“一體化聯動，全方位延伸”“一把手主抓，全要素保障”為基礎，充分激發“最多跑一地”改革的治理新效能，實現了碎片治理向集成治理、被動治理向主動治理、突擊治理向長效治理、單向治理向多元治理的“四個轉變”。全省各地在探索建設“矛調中心”的過程中，基于已有治理成果迭代升級，實現了與“矛調中心”的融會貫通，如安吉縣的“一扇門”化解百姓憂愁、余杭區數字賦能城市智慧治理、鎮海區的“一鏈條”調處化解糾紛、甌海區的“平安甌海”綜合體、諸暨市的信訪代辦制、蘭溪市的巡回調解團、普陀區的海上楓橋經驗版、永康市的龍山經驗等。但從學理層面來講，“矛調中心”通過整合各類矛盾調處化解資源，建立閉環式的運行體制，引入多方數字化平臺，但其實際功能的發揮仍局限在物理整合層面，其化學效應還有待進一步突破。其發展重點存在以下四方面的困境：功能定位仍尚未全面落實，風險防控與綜合指揮的能力相對偏弱；內部運作仍存在部門間的協調問題；與信訪系統尚未完全形成合力；可能會遇到矛盾糾紛的“基層涌入”；尚面臨數據共享等難題。據此，應從四方面著力補齊短板，對癥下藥：強化頂層設計，推動數據共享，提升風險防控與綜合指揮能力；分步走促進信訪系統與縣級“矛調中心”的融合；優化縣級“矛調中心”的運作體制，矛盾糾紛和信訪事項“宜散不宜聚”，需充分發揮鎮街、村社的作用；以群眾評價為指標，建立起縣級“矛調中心”的考核體系。
綜合現有研究，學術界對“矛調中心”的考察大多集中于實踐層面，尤其是對地方個例的研究，成效頗豐，對具體工作事宜的開展具有一定的指導意義和現實價值。但是，研究的深度和廣度不夠，研究方法也較為單一，對“最多跑一地”改革前因后果的整體敘述稍顯薄弱，主體聚焦不足。尤其是對改革內部的運作機制的理論分析甚少，整體政府視角下“最多跑一地”改革的相關研究明顯“缺位”。基于此，本文將在系統分析紹興市“最多跑一地”改革實踐的基礎上，試圖以整體性治理理論為依托，剖析“最多跑一地”改革的內在邏輯和運作機理。
理論基礎：整體性治理理論
整體性治理理論起源于西方，是繼傳統的官僚制和公共管理范式之后一種新的政府治理范式，有力地回應了新公共管理政策失敗導致的碎片化治理困境，突出強調整體利益和整體價值。1997年，英國學者希克斯首次提出“整體政府”概念，指出“21世紀的政府是整體性政府、預防性政府、改變文化的政府及結果取向的政府，整體政府通過信息技術建立單一窗口，而這些單一窗口的設置是以人民的‘生活事件’作為思考的起點”。2002年，《邁向整體性治理》一書中正式提出整體性治理理論，其核心命題是以公眾的整體需求為出發點，以政府機構的整合、協調和合作為手段，高效、高質量地實現政府組織的整體績效。隨著整體性治理理論在英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國政務改革中的廣泛運用，以及數字化時代帶來的前所未有的新變革，整體性治理理論迎來了嶄新的發展機遇，越來越多的領域開始關注并重視整體性治理理論。其中，運用整體政府理論進行變革最著名的形式是“一站式”服務，其強調辦事全程的流線型和合作型，公民不必在不同政府部門間來回奔波，只要在單一的實體機構就能完成他所需辦理的全部事項，在具體運作上，實現了“內外上下”的全面貫通。
21世紀以來，整體性治理理論在中國學術界受到廣泛關注，諸多學者從理論、制度、政策以及實踐等多維度考察整體性治理理論在中國的適用性，并在理論解釋及概念解讀上達成以下共識。首先，以解決問題為核心目標。整體性治理突破了以往的政府中心主義視角，圍繞人的基本需求和實際問題，以群眾的滿意度為評價指標構建制度原則和辦事流程。其次，以協調整合為基本手段。以問題為導向，吸納多主體共同參與治理，在縱向層級、橫向功能和公私合作等三個維度上進行整合，打造上下貫通、左右協調、內外一體的多元治理新格局。最后，以智慧應用為技術支撐。整體性治理依托互聯網、大數據、云計算、人工智能等信息技術，推動數據資源集成共享、整合應用，在預測社會需求、預判社會問題、智慧生成方案等方面不斷提高治理的數字化、精細化和智慧化水平。
縱觀三級“矛調中心”體系的建設，其運作模式充分體現了整體性治理的基本要素。正是在回應解決矛盾糾紛化解領域碎片化問題的基礎上，借助互聯網時代的數字優勢，通過目標整合、機構整合、資源整合和信息整合等多舉措，構建不同層級政府之間、不同職能部門之間分工協作、聯合治理的社會矛盾糾紛調處化解新格局。
三、紹興市開展“最多跑一地”改革的實踐與成效
矛盾糾紛化解領域的碎片化困境呼吁整體性治理
隨著經濟社會的不斷發展，社會矛盾糾紛呈現出矛盾主體多元化、矛盾糾紛類型多樣化、矛盾糾紛調解復雜化的趨勢和特點。而互聯網時代，單一矛盾糾紛的產生，往往涉及多個部門、多個條線、多個區域，極易引起“蝴蝶效應”，危害社會的和諧穩定，對社會風險研判、社會風險預防以及社會治理的有效性都提出了更高的要求。政府依靠自身的力量，難以在不影響調解效率與質量的前提下，妥善處理紛繁的矛盾事項，提高群眾辦事的滿意度，而必須跨部門、跨層級、跨領域開展合作，形成多方參與的矛盾糾紛調解機制才能改善群眾“跑多次、跑多地”的現狀。其典型存在的“碎片化”問題主要表現在以下幾方面。
1.治理目標的碎片化
在科層化的官僚制組織結構中，受傳統思想和政府中心主義理念的影響，各級政府、不同部門往往以自我為中心各自為政，只追求各自轄區內的利益最大化，在一定程度上削減了政府整體利益的最大化。更有甚者，不同功能的政府機構部門因彼此之間的利益沖突和資源爭奪，使得政府整體目標在不同層級被分解與扭曲，進而導致政策目標失敗、治理效率降低。而在政府之外，不同的矛盾主體基于各自的利益訴求，采取的手段和獲取的信息并不一致，與政府目標有時甚至完全背離。
2.治理結構的碎片化
我國當前奉行的政府組織結構具有明顯的“條塊分割”特征，在縱向層級設置和橫向職能分配上，治理結構存在明顯的碎片化弊端。首先，縱向上，不同層級政府負責解決的糾紛難易程度不同，在高效完成同類矛盾糾紛事項時易造成資源的浪費；橫向上，多個政府部門共同負責不同的矛盾糾紛類型，例如司法局、信訪局、市場監督管理局、綜合行政執法局等。當同類矛盾糾紛涉及多個專業部門時，各個機構因職能分化、權力分散、管理分割等現實問題，在處理問題時易引起政策沖突、責任推諉和利益爭奪，從而導致溝通、協調、合作無法延續，最后矛盾糾紛的處置效果大打折扣。
3.治理資源的碎片化
不同地區由于經濟發展水平、政治力量、文化傳統以及地理區劃等方面的差異，相應的治理資源也呈現出分化不均的顯著特征。一方面，政府在治理資源上的投入與當地經濟發展水平高度相關，直接決定一地治理資源的數量與質量。另一方面，由于行政等級的劃分和城鄉二元體制分割等現實原因，優質的調解資源往往集中于某一層級或某一地方，無法在不同區域實現共享和覆蓋。同時，不同地區的文化稟賦具有相應的穩定性，在調解相關矛盾糾紛時有各自的地方特色，如何充分利用不同地區的文化特質，整合推廣最符合群眾需求和心理的調解方式，最大化提高調解結果的滿意度，成為當前碎片化治理的迫切需求。
4.治理信息的碎片化
具體表現為不同層級和部門間的“信息孤島”以及調解服務的信息不對稱。其一，由于管理體制等原因，政府內部的信息資源被分割，不同層級和部門之間相互阻隔，缺乏信息共享的渠道。政務信息的相關標準規范不統一不僅降低了信息服務的效率，而且加劇了內部信息的碎片化。其二，糾紛類型的專業性和行業性特征越來越顯著，使得調解服務的難度越來越大，調解服務提供方處于信息優勢地位，需求方處于信息弱勢地位，容易引發供需雙方的信任危機。由于監督機制不健全，需求方又難以對服務供給進行完全的監督和約束，從而無法及時發現調解中的失責失信行為并加以指正。
基于整體性治理的三級矛調體系建設實踐
2019年，浙江省正式吹響縣級“矛調中心”建設的號角，本質上而言，“矛調中心”的創建，是一場刀刃向內的改革，“既是一個創新思想、方法、手段的綜合過程，也是一個破舊立新的動態過程”，從紹興市整體來看，主要是基于自身的治理傳統、文化特色和發展實際，在目標、結構、資源和信息等四方面實現整合，有效破除了碎片化治理的困境，提高地方治理的信度和效度，帶動形成縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（居、社區）三級上下聯動、左右協調的縣域社會治理基本格局。
1.治理目標整合：變政府中心主義為人民中心主義
為回應群眾的合理訴求，有效把信訪矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態，破除群眾“多頭跑、反復跑”的現實問題，紹興市積極推動各部門轉變傳統思維，以人民的滿意度為根本導向調整工作方式和工作流程。
首先，做實空間統一。根據各地實際情況，因地制宜搭建實體化運作平臺，并在平臺內部設置無差別綜合受理窗口，推動來訪群眾“一扇門進出、一窗口受理、事情全辦清”。來訪群眾在導引臺闡述具體訴求后，工作人員根據其訴求類別將其導引至對應的功能區、服務窗口或者功能室，比如信訪代辦、法律咨詢、專業調解、心理咨詢等等，有效實現精準分流、高效服務。其次，優化辦事流程。通過構建“窗口即接即調—事權部門內調—系統交接聯調—中心牽頭協調—區領導交辦督調”的分級調處機制以及“一窗受理、派單交辦、調處化解、跟蹤回訪、定期研判”等各環節的“閉環”管理機制，對業務辦理實行全流程信息化管理，實現群眾訴求、隱患信息實時錄入、集中受理、分流辦理、限期結案，讓來訪群眾“一站式”享受到即收即辦、急辦快結的便捷服務。然后，規范信訪制度。針對縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（居、社區）三級行政體系，合理設置不同的信訪制度，保證縣（市、區）級“終點站”功能的實現。縣（市、區）一級設置領導下訪接待制度，縣（市、區）委主要領導在每月固定時間點集中接待來訪群眾，對受理的疑難雜癥和民生積案實行定人包案、限期調處，有效避免信訪矛盾的擴大化。鄉鎮(街道)實行領導坐堂制，班子成員輪流坐班、集中研判、統一指揮，日受理矛盾糾紛事項由當日坐堂領導全權負責，有效實現矛盾糾紛化解從條線處理向按日處置、集中指揮方式轉變，避免了推諉扯皮等現象的發生。村（居、社區）一級實行信訪代辦制，積極推動調處網絡和機制向基層延伸，在已有網格化管理的基礎和優勢之上，全面強化村（居、社區）全科網絡建設，切實為專職網格員發現問題、信訪代辦、上報問題等職能的發揮提供保障，充實源頭化解工作力量。最后，納入考評機制。把三級“矛調中心”建設作為基層治理、維護穩定和平安建設考核的重要內容，與年終考核直接掛鉤。部門考核主要利用系統考核、動態督查、群眾評議等多重方式，對中心窗口的服務質量、作風效能進行考核、評議和排名，并且把相應的考核結果列入機關部門(單位)崗位目標責任制考核內容，并作為部門年終行風評議內容之一。人員考核主要利用通報批評、約談領導、掛職督辦、取消資格等手段，進行責任追究和查處，同時細化量化考核指標，以考核結果作為年終考評、評先評優、職級晉升的主要依據，端正工作人員的辦事態度，激勵工作人員的辦事熱情。
2.治理結構整合：實現多部門與多主體的協調合作
將分散的社會治理的相關部門與多樣復雜的民眾矛盾糾紛化解需求對接起來，是社會治理體制改革中需要解決的關鍵問題。針對以往矛盾糾紛化解中各部門、各層級各自為戰、整體協同不足的碎片化現象，紹興市積極貫徹集成治理理念，以上下部門貫通、內部結構整合、公私主體協調，破除各治理主體間的合作壁壘。
首先，整合縱向層級。以縣（市、區）為單位打造縱向到底的矛盾糾紛調處化解機制，設置縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（居、社區）三級平臺流轉閉環，實現縣域內矛盾化解層級的三級貫通。堅持以“基層化解、源頭治理”為原則，村（居、社區）級化解不了的矛盾糾紛，由村（居、社區）中心負責引導到鄉鎮 (街道)，鄉鎮(街道)中心不能成功化解的糾紛，經縣（市、區）中心審核后予以上報，縣（市、區）中心受理并牽頭聯調，最終調處結果反饋至鄉鎮（街道）中心。縣（市、區）中心受理的矛盾糾紛事項，除縣市、區)中心認為有直接調處必要的，屬于初信初訪且事權部門不入駐中心的，通過內部協同系統交辦到鄉鎮（街道）一級中心或相關部門，受理單位將最終調處結果反饋到縣（市、區）中心。其次，整合橫向功能。通過人員機構歸并，以一部門面向老百姓集中解決信訪訴求，打破了傳統矛盾糾紛調處化解工作中部門流轉間的空間阻隔，將矛盾糾紛化解從“單兵作戰”升級為“聯合作戰”，防止出現重復上訪、越級上訪等現象，切實提升矛盾糾紛調處成功率。既有業務部門如政法、司法、行政、信訪、仲裁等的整體入駐或因需輪駐，又有人民來訪接待中心、公共法律服務中心、訴訟服務中心、社會治理指揮中心、“基層治理四平臺”、“智慧城管”中心、110警情聯動專線等多工作平臺的成建制入駐，為老百姓提供優質高效的服務。最后，協調公私合作。社會治理的效能與群眾息息相關，關乎每位公民的切身權益。為有力打造共建共治共享的社會治理新格局，“矛調中心”在建設的過程中充分吸納了社會組織、“鄉賢娘舅”、退伍老兵、心理服務等社會力量進駐中心，并以制度化的方式規定和落實各個主體的工作方式、工作內容和工作要求，保障多主體合力為公眾提供無縫高效的社會服務。同時，設立內外結合的監督制度，內部監督以政務公開形式為主，外部監督則主要采用聘請行風建設監督員、邀請居民群眾監督等方式，進一步打造公正透明服務環境(見圖1)。
圖1 社會矛盾糾紛三級化解流程圖
3.治理資源整合：打造治理共同體的“五調聯動”機制
多方參與的治理體系，是增強政府治理能力的必備條件。為正確引導民眾尋求矛盾糾紛調處化解服務，紹興市廣泛開展治理共同體建設。一方面，在縣鎮村三級進行資源整合，加強縣域范圍內調解手段和調解方式的標準化運作；另一方面，建立并不斷完善矛盾糾紛調處化解制度，使得調解資源可以根據受訪者的具體情況進行合理分配。
首先，標準化推進三級中心建設。紹興市下轄的6個縣(市、區)基于自身的資源稟賦，制定并出臺相應的三級“矛調中心”體系建設的實施意見方案，對縣級“矛調中心”的功能定位、鎮級“矛調中心”的建設規范、村級“矛調中心”的硬件設施進行合理規劃和建設，在滿足基本功能區塊設置的前提下，因地制宜配置地方力量與資源，進而加強“矛調中心”的規范化、系統化運作。其次，積極構造大調解工作格局。“矛調中心”以“調解優先、訴訟斷后”為基本出發點，全面貫徹落實訴源治理理念，以矛盾調解為先，從源頭上減少訴訟增量。通過整合人民調解、民間調解、專業性行業性調解、訴前調解等多元化調解資源，健全完善訴調、訪調、警調、檢調、專調有效銜接、協調聯動的五調聯動大調解工作格局，推動群眾信訪和矛盾糾紛一攬子調處、全鏈條解決。最后，四聯并舉高質量答疑解惑。圍繞工作中的痛點難點問題和疑難雜癥，切實開展聯動聯調，保證矛盾糾紛的高效化解。一是聯合接訪，第一時間受理好、答復好、解決好來訪人的法律問題和信訪訴求，將問題解決在初信初訪環節；二是聯合調處，積極貫徹執行黨委領導、政法牽頭、信訪和司法負責、部門參與、社會聯動的工作機制，高質量化解各類矛盾糾紛事項；三是聯合執法，依據相關的法律規定和政策要求行使相對集中行政處罰權，有力回應和解決群眾關心關切的突出性問題；四是聯合研判，建立多方參與的會商研判機制，及時、高效、精準地解決綜合、疑難和復雜的社會訴求。
4.治理信息整合：變傳統線下治理為數字智能治理
在傳統的治理模式中，條塊分割的體制結構使得個別事務的辦理，必須分部門分條塊層層解剖，這不僅增加了群眾的辦理時間，而且辦事的狀態無法實時更新，事態的完結節點模糊不清，大大制約了治理效能的提升。矛盾糾紛調處化解從線下為主轉變為線上線下雙向發力，不僅僅是互聯網時代辦公模式轉型的必然之路，同時借助智能化、數字化手段將辦事人員和來訪群眾從紛繁的數據中解脫出來，建立并完善了一種科學、彈性、高效的體制機制，推動數據資源集成共享、整合應用，為社會治理插上了加速度翅膀。
首先，建立智慧中樞統籌縣域事務。以社會治理指揮中心為紐帶，整合“城市大腦”“智慧公安”“智慧城管”“基層治理四平臺”、視聯網、雪亮工程等系統資源，建立并完善縣(市、區)級社會治理的智慧中樞，建立起集線上流轉辦事、實時動態管理、中央調度指揮、預警預測研判為一體的智慧大腦，精準預警社會問題，高效處置矛盾糾紛，動態跟蹤后續狀況，科學研判發展趨勢。其次，優化三級聯動工作體制機制。充分發揮“一中心四平臺一網格”工作效能，通過建立區級社會治理指揮中心、鎮級基層治理四平臺、村級網格員的工作聯動機制，并且運用大數據、云計算、人工智能等信息技術，打通縣、鎮、村三級聯動的數字壁壘，暢通跨層級辦公的數字化通道，為高效化解矛盾糾紛構造數字治理大格局。然后，首次上線行政效能監察中心。為進一步提升閉環處置的效率，2021年3月，柯橋區柯巖街道創新開發全省首個行政效能監察中心，對當地所有基層流轉事件實行全方位、全過程監督，對指揮體系、班子成員、線辦部門、網格員實行整體監督，分門別類管理監督結果，以智慧考核助推治理效能提升。最后，創新建立各類線上調解平臺。各類云平臺的推出，不僅提高了政務服務的透明度和智慧化水平，而且優化了政務服務的辦事方式和辦事流程，真正實現群眾“上訪不出村”“上訪跑零次”，從源頭避免了矛盾糾紛事項的擴大和外溢。例如，柯橋區的“云e調解”平臺，實現了當事人、調解人和管理員遠程視音頻交互、證據展示、資料共享，讓當事人足不出戶即可在“網上”完成所有調處化解流程。再比如，“三級視頻接訪”系統的推出，為群眾、干部、律師和法官三方提供在線溝通的便捷渠道，不僅避免群眾信訪“來回跑”，而且提供專業化的法律服務，提高信訪結果的可信度和接受度。
基于整體性治理的三級矛調體系建設成效
2020年以來，紹興市積極推進縣鎮村三級“矛調中心”建設，高質量、高標準、群策群力落實“最多跑一地”改革。目前，三級矛調體系已運作近兩年，階段性成效初顯。
1.群眾信訪首選之地，有效提升辦結率和滿意率
紹興市開展三級“矛調中心”體系的建設，通過跨層級、跨部門、跨領域的集成辦公以及標準化場地的統一打造，切實增強“矛調中心”在老百姓心中的認可度，使“矛調中心”成為老百姓有問題，有矛盾，有訴求時的首選之地。“矛調中心”自設立以來，各類糾紛事項的辦結率和滿意率較以往均得到顯著提升，據相關部門統計，事項辦結率和群眾滿意率均保持在95%以上。
2.信訪事項向下沉積，六三一工作機制成效顯著
針對不同層級的“矛調中心”，合理設置“六三一工作機制”，即：村級“矛調中心”為前哨所，限期調處，就地化解占糾紛總量60%的一般矛盾糾紛；鎮級“矛調中心”為主陣地，聯合化解占糾紛總量30%的重大疑難矛盾糾紛和不穩定問題；縣級“矛調中心”為終點站，聚力突破占糾紛總量10%的社會治理“疑難雜癥”和民生積案。通過設置相應的量化考核指標，倒逼信訪事項在基層就地化解，有效破除影響社會和諧和穩定的隱患和不安因素。自“矛調中心”運作以來，市域層面的越級進京上訪事項、赴省上訪事項同比持續下降，市法院行政訴訟案件調撤率以及行政復議調撤率同比持續上升，充分發揮了“矛調中心”的調解功效。
3.調解資源系統集成，高效打造縣級問題終點站
紹興市下轄的6個縣(市、區)已實現七中心、一平臺成建制入駐縣級中心，信訪與訴訟、復議、仲裁、調解、代理、咨詢等維權救濟功能在縣級層面集成統一，凝聚各方合力全力打造問題終點站。同時，人民調解委員會和22個行業性專業性人民調解組織也已入駐中心，并配備105名專職人民調解員、87名行業性專業性專職人民調解員，位居全省前列。個別區域積極發揮地方特色組建調解專家庫，以常駐、輪駐、因需入駐等多途徑、多方式助力地方調解。其中，“九斤姑娘”“管姐來幫忙”“鄉賢娘舅工作室”“老楊調解室”“老山調解團隊”“江大姐調解室”等已成為耳熟能詳的調解品牌。受理的矛盾糾紛已達數千起，調處成功率也維持在95%以上，有力提升了群眾對“矛調中心”的認可率和滿意率。
4.信息技術全面加持，數字化改革績效已見端倪
數字化改革是浙江省打造數字浙江的重大戰略舉措，矛盾糾紛調處領域的數字化改造提升是實現整體智治的必然要求。基于此，紹興市積極打造市域“一張網”工程，極大地提升了來訪事項的解決效率。在社會治理指揮中心的統籌調配下，分門別類對群眾來訪事項展開分流，數萬件來訪事項在閉環流程中被分派至調解服務、社會心理服務、公共法律服務、勞動仲裁服務、司法服務、行政復議、信訪接待、聯動解決等多個端口，從源頭實現來訪事項的精準對接和高效處置。其中，柯橋區創新將110接處警工作全面融入“基層治理四平臺”，推出全省首個中心“閉環”運行管理標準，有效緩解了警力壓力，延伸拓展了治理范圍。
四、整體政府視角下三級“矛調中心”建設的優化路徑
當前，“矛調中心”的物理集成已基本完成，但化學集成還存在一定難度。近兩年的實際運營也相繼地爆發出一些亟需攻破的難題。一是目標定位不甚清晰。個別地區和單位對“矛調中心”的認知還不清晰、功能還不明確，在實際建設的過程中，僅僅將其視作一個集中辦公的場所，為矛調而矛調，問題導向、目標導向較弱。二是結構整合不甚明朗。雖然中心入駐的人員力量較為充分，但其來自各個條線，在解紛時仍然各自為政，工作協作合力還有待進一步加強。個別地區將優勢資源集中至縣級中心，但基層力量卻明顯不足，無法支撐相應的矛盾糾紛調處化解任務。三是專業調解不甚有力。一方面，矛盾糾紛調處化解領域的專業性、行業性特征非常明顯，現有調解員的專業能力、法律素養、知識儲備、政策解讀無法與之匹配；另一方面，專職調解員和兼職調解員的比例不甚協調，影響調解服務的可持續發展。四是數據應用不甚統一。當前各進駐部門大多有各自的業務信息系統，在信息流轉、事件處置、結果反饋、業務考核等方面還未實現數字化的全覆蓋。另外，公安、檢察、法院等部門涉及涉密網建設，勞動仲裁、市場監管、人民調解等事務涉及個人隱私，一定程度上增加了數字共享的難度。未來，三級“矛調中心”體系建設仍需多方深化探索。
首先，明確主張因地制宜、分類施策，在各地具體建設中做好加減乘除法。加法強調存量資源的整合優化，最大化優化政府職能，推進部門融合。減法要求建設過程要防范形式主義抬頭，尤其要避免實體平臺建設大拆大建、鋪張浪費。乘法聚焦數字化改革的乘數效應，要用好基層治理四平臺這個智慧大腦，提高社會矛盾糾紛調處化解的時效性和精準度。除法凸顯清正廉潔的干群關系，要求加強制度監管，通過完善權力清單制度，推動矛盾糾紛立時化解、公正化解。其次，優化社會矛盾糾紛調處化解中心運作體制，協調內部打造信訪合力。通過充分發揮鄉鎮(街道)、村(居、社區)的作用，打通橫縱向各個部門之間的阻隔，推動部門協調，進而推進矛盾糾紛和信訪事項“宜散不宜聚”。進一步完善現有的“橫向到邊、縱向到底”的調解組織體系，穩固人民調解與行政調解、司法調解多元化解銜接聯動，縣、鄉、村三級調解組織全覆蓋的大調解工作格局。分步走，促進信訪系統與縣級“矛調中心”的融合。然后，堅持加強行業性專業性調解組織建設，提高調解員網格員專業素質。“哪里有糾紛、哪里就有調解組織”，以點帶面，用盆景充實風景，進一步健全完善機制，完善現有的調解指導、調解專家庫和入駐調解員的三級調解員隊伍體系。并加大引導和支持力度，鼓勵和支持各類社會組織、企事業單位和專業工作者提供志愿調解、心理輔導、危機干預和心理救援等服務，不斷提升調解工作的社會化和專業化水平。最后，堅持強化頂層設計，推動數據共享，提升風險防控與綜合指揮能力。進一步運用科技手段，在省里協同應用系統的統一框架下，做好系統對接、數據共享，做強前端感知體系，加強深度應用開發，發揮大數據預測社會需求、預判社會問題、智慧生成方案等功能，不斷提升社會治理數字化、智慧化水平。加大信息化支撐力度，進一步打通多部門數據，通過數據共享、技術驅動盡可能最大限度地破除數據壁壘，推進社會矛盾糾紛受理、分類、流轉、處置、反饋、考核“一網通調”，提升社會治理效能和安全風險防范能力水平。
結語
整體性治理以問題導向為出發點，立足于人民群眾的迫切性需求，力求將政府的工作視角從重視自身利益、部門利益向維護人民群眾利益轉化，凸顯社會治理的整體性和人民性。紹興市三級矛調體系的建設，是運用整體性政府理念開展社會治理改革的有力舉措，也是踐行“最多跑一地”改革的實踐載體。它通過行政區域調解功能的集中統一，全方位整合跨層級、跨部門、跨系統的各方資源，致力于解決傳統官僚體制下長期存在的碎片化困境，推進矛盾糾紛調處化解由“各自為政”向“整體智治”轉變。從這個層面上講，三級“矛調中心”體系的建設正是矛盾糾紛調處化解邁向整體性治理的一次有益探索，也是數字化改革向社會治理延伸和擴展的關鍵之路。從實際效果來看，辦事人員的積極性、信訪事項的當日辦結率以及來訪群眾的滿意率均得到了顯著性改善，尤其是越級上訪事件的逐個擊破和日漸減少，切實維護了當地的和諧穩定和長治久安。但值得注意的是，運作過程中仍然存在著一些不可忽視的弊端，亟需下一步改革在目標定位、結構重組、資源整合和信息統一等方面加大改革力度，逐個重點攻破，為提升矛盾糾紛調處化解的效率和質量貢獻紹興樣板和紹興智慧。在今后的相關研究中，一方面要加強理論研究，尋找、總結、提煉適合分析矛盾糾紛調處化解的一般理論資源。另一方面也要加強實踐研究，注重不同地方的典型案例分析以及對比研究，總結一般性治理經驗，并探究其向外推廣、擴散、復制的有效性，為講好中國故事和浙江故事服務。
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